|
Нынешний год является для системы эксплуатации действующего производственного потенциала электроэнергетики юбилейным. В 1940 г. государственный трест ОРГРЭС разработал по заданию Наркомата электростанций СССР Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей.
На отраслевых праздничных мероприятиях часто приходилось слышать, что мы, энергетики, были в создании отраслевых норм эксплуатации первыми, но, к сожалению, это не так. Правила технической эксплуатации радиостанций, например, были утверждены Наркоматом связи СССР на год раньше — в 1939 г.
Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей в сфере электроэнергетики были «нашим всё», и ничем другим энергетики по этой части себя в большинстве своём не озадачивали. Следует признаться, что до второй половины 70-х годов прошлого века я в своей практической работе твёрдо следовал отраслевым правилам. Сомнения возникали, но изменил мой подход к этой проблеме следующий случай.
В августе 1975 г. ЦК КПСС принял постановление «Об опыте работы партийных организаций и коллективов передовых предприятий промышленности Львовской области по разработке и внедрению комплексной системы управления качеством продукции». Приступая к работе по созданию названной системы, авторы идеи считали, что системы управления качеством продукции не имели в то время у нас определённых организационных форм. Необходимость формирования комплексной системы управления качеством, по их мнению, возникла в конце 1950-х годов в США, и проблемой управления качеством продукции на базе стандартизации пора было заняться и в СССР.
После принятия упомянутого постановления была сформирована система контроля его выполнения, и однажды настала очередь проверки районного энергетического управления «Калинин-энерго». Со стороны проверяющего претензий к организации работы в энергосистеме не было: должностные и производственные инструкции, переоформленные в стандарты труда и технологических процессов, соответствовали всем новым веяниям.
Проверяющий вызывал уважение и доверие, и, оттолкнувшись от особенностей отрасли, я выразил сомнение в необходимости изменений сложившейся в электроэнергетике системы. Одновременность производства и потребления энергии, специфика её транспорта и влияние на качество электрического тока всех участников гражданского оборота системы энергоснабжения, включая потребителей, заставили электроэнергетику от рождения стать гибким автоматизированным производством, мгновенно реагирующим на любые воздействия на всех этапах и уровнях работы отрасли.
Жизнь без Правил технической эксплуатации (ПТЭ) в прошлом, в настоящее время и в будущем представляется немыслимой, но для электроэнергетики настали иные времена, и нам нужно разобраться в том, о чём мы раньше не задумывались.
Недавно энергетик с огромным практическим опытом и высокой учёной степенью, анализируя нормативно-правовую базу технического регулирования СССР по одному из интересующих его вопросов, нашёл в ней существенные расхождения и выразил результаты анализа убийственным положением о том, что «ГОСТ противоречит ПТЭ». Буквально через несколько дней после этого в Интернете я столкнулся с информацией инженера-электрика одной из проектных организаций о том, что десятки лет он руководствовался в своей работе Правилами устройства электроустановок и вдруг на склоне лет обнаружил ГОСТ, требования которого существенно отличаются от названных правил. Находка озадачила его и вызвала вопрос, что главнее.
В ходе упомянутой проверки мне тогда показалось, будто я наступил проверяющему на больную мозоль, и он прочёл мне лекцию о советской системе технического регулирования, суть которой сводилась к следующему.
В СССР основой системы технического регулирования были Государственные общесоюзные стандарты (ГОСТ), которые имели силу закона. На титульных листах ГОСТов долгое время значилось, что нарушение их требований преследуется по закону.
Государственные стандарты в 70-х годах прошлого века регламентировали все области промышленности, строительства и другие отрасли экономики. Государственные стандарты содержали обязательные требования к проектированию, строительству и эксплуатации действующего производственного потенциала, включая проблемы безопасности, защиты жизни и здоровья граждан, животных и растений, охраны окружающей среды и всего остального, что регламентируется ныне совершенно иными нормами.
Следующими по значимости в советские времена документами технического регулирования были своды отраслевых норм и правил, содержавшие обязательные требования и регламентировавшие проектирование и строительство (СНиПы), условия труда в различных областях промышленности (СанПиНы) и т.п. Для отраслевой системы управления народным хозяйством это было вполне логичным.
Отраслевым ведомствам, ответственным за состояние и развитие подведомственных отраслей экономики, в которых были задействованы огромные массы рабочих и служащих, нужны были компактные своды норм и правил (не заставлять же всех своих работников рыться в системе государственных стандартов, счёт которых шёл на тысячи!).
Однако государственные ведомства были далеко не равнозначными в системе производственных отношений, и подход к разработке сводов норм и правил для них также не был однозначным. Госплан, Госстрой и ряд других ведомств были чисто функциональными, и их своды норм и правил не могли выходить за пределы требований стандартов.
Вместе с тем большая часть ведомств была непосредственно хозяйствующими организациями, наделёнными практически всеми правомочиями собственника. Своды норм и правил таких организаций могли быть существенно расширены.
Производственные отношения хозяйствующих структур регулируются не только нормами гражданского права. Эти отношения в значительной степени определяются имущественными отношениями, основанными на административном и ином властном подчинении работника хозяину. Гражданское законодательство к ним, если иное не предусмотрено законом, не применяется, и обязательные требования в рамках государственных стандартов хозяйствующие ведомства могли значительно изменять.
На Минэнерго СССР, кроме ответственности за состояние и развитие собственного хозяйства, были возложены ещё и функции государственного надзора за потребительской электроэнергетикой. В силу этого в системе этого ведомства надзорная система включала в себя Государственную инспекцию по эксплуатации собственного хозяйства, а также Главное управление энергетического надзора в хозяйстве потребителей энергии. В основном в силу этого в Минэнерго СССР кроме ПТЭ были созданы своды правил устройства электроустановок, содержащие обязательные требования, которые диктовались системой государственных стандартов (только классификаторы этих стандартов состояли в 1980-х годах из пяти увесистых томов, набранных самым мелким типографским шрифтом).
К сожалению, смена поколений в руководстве отраслей и страны в целом вела к тому, о чём сказано в начале статьи. Становясь руководителями, люди, воспитанные на сводах норм и правил, приступали к их совершенствованию и часто занимались этой работой, как говорится, «не заглядывая в святцы».
Основанием для совершенствования становились, как правило, всплески аварийности и травматизма на производстве. Рост этих показателей на предприятиях в сравнении с прошлыми отчётными периодами требовал проведения анализа причин аварийности и травматизма, разработки мероприятий по их снижению, и довольно часто результаты такого анализа бывали обратными ожиданиям разработчиков.
Однажды на базе анализа причин травматизма в распределительных электрических сетях был сделан вывод о том, что его причиной является отсутствие должного надзора за работой персонала со стороны инженерно-технических работников. Результатом анализа стал запрет работ без такого надзора. О том, что в рамках существовавших тогда штатных расписаний предприятий такой надзор был физически невозможен, авторы «вывода» не задумывались. Но людям нужно было работать, и они очень быстро изобрели способ ухода от нарушений приказа министерства. Бригады стали направляться на поиск повреждений, и травматизм стал объясняться самовольным расширением сферы работ.
Подводя итоги, ещё раз отметим, что основой технического регулирования в СССР были государственные стандарты. На их базе создавались отраслевые своды норм и правил, которые хозяйствующими ведомствами могли быть существенно расширены. Эти ведомства были наделены практически всеми правомочиями собственника за исключением права распоряжаться полученной прибылью. Прибыль консолидировалась в государственном бюджете и распределялась в соответствии с планом развития народного хозяйства.
Первое издание Правил технической эксплуатации вышло в условиях недостаточного развития системы стандартизации, и значительная часть требований ПТЭ исходила из имущественных отношений, которые с созданием государственных стандартов должны были приводиться в соответствие с ними. Таким был официальный подход.
Однако упомянутая смена руководства приводила в систему управления людей, которые часто не знали этих положений и руководствовались тем, что определено Гражданским Кодексом РФ как обычный деловой оборот, которым признаётся «сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано оно или нет в каком-либо документе».
С 90-х годов XX века в мировой электроэнергетике начались реформы по демонополизации сектора производства энергии и либерализации её рынка. До этого вся мировая система энергоснабжения базировалась на монополистических энергетических компаниях, сосредоточивших в своих руках производство, передачу и распределение энергии.
Официальной целью реформ было провозглашено создание условий для конкуренции производителей, но порядок допуска потребителей энергии к созданному рынку заставляет задуматься о совершенно ином. Очерёдность на получение права выбора поставщика в Европе определялась годовыми объёмами потребления электроэнергии, и первыми на рынок были допущены потребители, которым требовалось более 40 млн кВт•ч. Вторыми шли потребители, которым нужно больше 20 млн кВт•ч электроэнергии в год, и т.д.
Японцы поступили несколько по-иному, но в принципе так же. В марте 2000 г. был отрыт рынок для потребителей электроэнергии с необходимой мощностью более 2000 кВт на напряжении выше 20 кВ.
При едином качестве производимой электрической энергии её выбор предопределяется ценой электроэнергии, и сложившаяся конкуренция производителей больше похожа на ноу-хау в системе государственного регулирования во благо промышленности.
Надёжность и безопасность мировой электроэнергетики, как и у нас, повсеместно регламентировалась до реформ разного рода стандартами, имевшими силу закона, и отраслевыми сводами правил, разработанными на основе этих, стандартов.
Стандарты охватывали все проблемы надёжности и безопасности жизнеобеспечивающей отрасли, но главнейшая из них — системная надёжность энергоснабжения, являющаяся основой энергетической безопасности страны, была рассмотрена в них крайне поверхностно. И на это у руководства стран всех видов государственного устройства и форм собственности были все основания.
В силу монополизма энергетических компаний во всем мире, исходя из логики здравого смысла («кроме вас никого другого в системе энергоснабжения нет»), государство административно закрепляло за ними зоны обслуживания, в которых компании были определены ответственными за надёжность энергоснабжения всех потребителей по публичному договору, требующему равного подхода ко всем, кто к ним обратится.
Озадачив энергетические компании параметрами надёжности энергоснабжения и высоким уровнем ответственности за их соблюдение, государство решило, что может не задумываться о проблемах системной надёжности: оно посчитало их обязанностью самих энергокомпаний.
Однако в системе энергоснабжения, разделённой на независимых производителей энергии, сетевые организации и системного оператора, такой подход исключается.
Конкурирующая генерация с конкурсным отбором поставщиков может нести ответственность только по конкретным договорам поставки энергии и мощности, а сетевые организации и системный оператор могут оперировать только теми потоками энергии, которые пошлёт в подведомственные им сети независимая генерация.
Следует отметить также, что осуществляемые реформы, кроме того, от-деляют физические потоки энергии от, финансовых потоков, что существенно замедляет принятие технологических решений в форс-мажорных обстоятельствах. Главной задачей коммерческихструктур считается получение прибыли, и технологические операторы, управляющие энергосистемами, вряд ли возьмут на себя ответственность отключить в форс-мажорных обстоятельствах потребительскую нагрузку или выручить соседа дополнительной поставкой мощности и энергии без уведомления владельца.
В силу волновых свойств электричества отказы техники, требующие немедленного сбалансирования генерации с потребительской нагрузкой, могут достаточно легко развиться в тяжёлые системные аварии с развалом крупных узлов энергосистем. В ходе ликвидации последствий отказа оборудования в одной из зарубежных энергосистем её могла спасти поставка необходимого объёма мощности из соседней энергосистемы. Возможность такой поставки соседняя частная энергосистема имела, однако из-за недостаточной проработки этого вопроса договором она начала торг, в результате которого бедствующая энергосистема с ростом нагрузки вышла за пределы устойчивости и развалилась с погашением всех потребителей и источников энергии.
Во время энергетического кризиса в Калифорнии (США) броски цен на электроэнергию достигали 1400 дол. за мегаватт-час, и алюминиевая компания «Кайзер» продала свои договорные квоты, которые имели стоимость 22,5 дол. США за мегаватт-час, по 550 дол. и, остановив свои заводы, получила в декабре 2000 г. прибыль 50 млн дол. США при полном выполнении договорных поставок алюминия.
В России реформы электроэнергетики совпали с коренным изменением системы технического регулирования страны. 27 декабря 2002 г. был принят Федеральный закон «О техническом регулировании» № 184-ФЗ.
В новой системе технического регулирования нормативными актами, имеющими силу закона, у нас стали технические регламенты.
В силу этого на завершающей стадии обсуждения законопроекта об электро-энергетике пришлось срочно искать пути обеспечения не только технической и технологической безопасности отрасли, регламентировавшейся ранее государственными стандартами, а ещё и системной надёжности энергоснабжения, гарантирующей энергетическую безопасность страны, которая в значительной мере предопределяет безопасность государства.
Несложно понять, что наибольшую трудность представляли в такой работе вопросы, решавшиеся ранее административным закреплением за энергетическими компаниями зон обслуживания и требованием удовлетворять текущие потребности в энергии электростанциями с наименьшими переменными издержками.
Итоги поиска нашли отражение в Федеральном законе «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ. Этим законом установлено, что:
— «в состав мер технического регулирования и контроля (надзора) в электроэнергетике входит принятие технических регламентов, а также осуществление органами государственной власти и подведомственными им учреждениями мер в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и контроле (надзоре) за их соблюдением;
— технические регламенты принимаются по вопросам: технической и технологической безопасности в электроэнергетике; качества электрической и тепловой энергии; установления нормативов резерва энергетических мощностей; устройства электрических и тепловых установок; деятельности субъектов электроэнергетики, связанной с эксплуатацией электрического и теплового оборудования, в том числе с соблюдением техники безопасности при его эксплуатации...»
Приоритет перечисленных вопросов очевиден: решение проблем технической и технологической безопасности было оговорено системой государственных стандартов и отраслевых сводов норм и правил, а в вопросах системной надёжности образовалась ничем не прикрытая брешь.
К большому сожалению, за семь лет действия закона «Об электроэнергетике» названные им требования не выполнены, и несложно понять, что вопрос энергетической безопасности экономики и населения страны в настоящее время достаточно проблематичен.
Сохранив имущественные отношения в сетевом хозяйстве и системном операторе, в гидравлической и атомной энергетике, государство может незамедлительно воспользоваться здесь правом хозяина.
Но то же государство во всём мире испытывает серьёзные затруднения в техническом регулировании сектора частной генерации, где происходит сокращение резерва мощности как за счёт уменьшения инвестиций в развитие отрасли, так и за счёт вывода из эксплуатации недостаточно эффективных для бизнеса мощностей.
Причиной невыполнения требований закона «Об электроэнергетике» представляется то, что нынешнее руководство отрасли не видит связи установленных этим законом требований с проблемами, которые должен решать закон «О техническом регулировании». Такой досадный парадокс со всей очевидностью просматривается из проекта Концепции нормативного обеспечения функционирования и развития Единой энергетической системы России (ЕЭС России), разработанного ОАО «ЭНИН им. Г. М. Кржижановского» с участием Системного оператора ЕЭС России.
Из этого документа следует, что законодательство о техническом регулировании применимо лишь к отдельным объектам энергетической системы (электрическим станциям, сетям), а не к установлению комплексных требований к энергосистеме в целом. Подобная трактовка означает, что расследование системных аварий должно свестись к поиску причин начального возмущения, приведшего к такой аварии, со списанием на это возмущение всех бед, которые будут связаны с последствиями случившейся системной аварии.
Некоторые идут гораздо дальше. В № 6 журнала «Гидротехническое строительство» этого года помещена статья В. С. Серкова «Правилам технической эксплуатации электростанций и сетей — 70 лет», заканчивающаяся следующими словами: «...отмечая годовщину существования ПТЭ, необходимо одновременно принять все возможные меры для восстановления обязательности изучения и точного исполнения отраслевых нормативных документов. Первоочередной мерой должно стать внесение изменений в современную законодательную базу, в первую очередь в Федеральный закон "О техническом регулировании", и вывести отрасль электроэнергетики из сферы применения этого закона».
Не ясен в этом ракурсе и смысл Положения о Минэнерго России, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400, которым решение вопросов, названных федеральным законом «Об электроэнергетике», отнесено к компетенции Минэнерго России.
Согласно статье 4 Федерального закона «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ:
«1. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
2. Положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы применения настоящего Федерального закона (в том числе прямо или косвенно предусматривающие осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов), применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
3. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера,за исключением случаев, установленных статьей 5 и 9.1 настоящего Федерального закона.»
В заключение следует отметить, что регулирование государством всего лишь одного технико-экономического показателя (удельный расход топлива на единицу отпущенной энергии) имеет 10-летний советский опыт.
Результаты были впечатляющими. В юбилейном статистическом ежегоднике «Народное хозяйство СССР, 1922 - 1982» приведены данные о том, что «в 1980 году против норм расхода 1975 года в стране было сэкономлено 28,7 млн тонн условного топлива, 39,1 млрд кВт•ч электроэнергии и 120 млн Гкал тепла».
Здесь всё соответствует действительности, и не отмечено лишь одно. Названный период характеризовался нарастающим дефицитом энергетических мощностей, которые компенсировались отключениями потребительской нагрузки. Новые вводы мощностей полностью покрывали прирост потребительской нагрузки, и механизм «взаимодействия» центрального органа государственного управления и подведомственных ему предприятий-энергосистем по экономии топлива был предельно прост.
Минэнерго СССР, ответственное за состояние и развитие отрасли, формировало нужные для соответствующей оценки его деятельности планы удельных расходов, а районным энергетическим управлениям не оставалось ничего иного, как искать пути исключения недостаточно эффективных для этих планов режимов работы оборудования.
В результате за 10 лет действия показателя — удельного расхода топлива на единицу отпущенной энергии энергетики «спрятали» порядка 10 млн кВт своих мощностей, и в 1985 г. ЕЭС СССР по частоте электрического тока пришла на грань развала. Её не спасали даже веерные отключения, суть которых сводилась к поочередному выключению распределительных фидеров, веером расходящихся от подстанций.
Спасла энергосистему страны лишь отмена этого показателя. Чтобы выйти из положения, удельный расход топлива был заменён другим — далеко не лучшим показателем «рабочая мощность», и частота тока мгновенно пришла к стандартному значению.
Особую озабоченность, вне всякого сомнения, вызывает генерация, ставшая частной. Сохранив контрольный пакет акций в сетевом хозяйстве и системном операторе, атомной и гидравлической энергетике, государство в форс-мажорных обстоятельствах может воспользоваться имущественными отношениями. Частная генерация имеет хозяина, главной заботой которого является получение максимальной прибыли при минимуме затрат.
Сегодня, как было показано, Минэнерго России из-за разделения Единой энергетической системы на независимую генерацию, сетевое хозяйство и системного оператора, озадачивает каждого показателем эффективности электроэнергетики и своеобразным пониманием проблем, стоящих перед жизнеобеспечивающей отраслью страны.
Единственный вывод, который напрашивается из изложенного в статье, сформулирован классикой: «Аннушка уже купила подсолнечное масло, и не только купила, но даже и разлила».
От себя добавлю следующее: убеждён, что свод правил по эксплуатации отраслевых объектов российской электроэнергетике нужен как никогда, но над ним обязательно должна быть нормативная база, имеющая силу закона.
|