Нормативная
база определяет правила разработки, проектирования, строительства и
эксплуатации любого промышленного объекта. Проведем краткий анализ
нормативно-правовой базы (НПБ) по безопасности в энергетике. На сегодняшний
день действуют федеральные законы:
- №
116 - ФЗ от 21.07.97 «О промышленной безопасности»;
- №
261 - ФЗ от 23.11.09 (в редакции от 07.12.11 № 417 - ФЗ) «Об энергосбережении
и повышении энергоэффективности»;
- №
184 - ФЗ от 27.12.02 «О техническом регулировании»;
- №
390 - ФЗ от 28.12.10 «О безопасности»;
- №
35 - ФЗ от 26.03.09 (в редакции от 06.12.11 № 394 - ФЗ) «Об энергетике».
Согласно
п. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,
утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.09 № 537, к средствам обеспечения
национальной безопасности отнесены технологии, а также технические,
программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные
каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для
сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии
национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
Следовательно,
электроэнергетика, как технология, основа функционирования экономики и
жизнеобеспечения нашего общества, заслуживает особого внимания со стороны
государства, законодательной и исполнительной власти. Энергетическая
безопасность и ее обеспечение должны стать приоритетной задачей не только у
самих субъектов электроэнергетики, потребителей, но и у государства в целом,
так как положение № 116 - ФЗ от 21.07.97 «О промышленной безопасности»
распространяется на организации любых организационно-правовых форм
собственности.
В
приложении № 1 последнего закона «О промышленной безопасности» представлены
объекты энергетики/ электроэнергетики, которые относятся к опасным
производственным объектам, и определены признаки опасности. Получаются,
используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются,
уничтожаются следующие опасные вещества:
- воспламеняющиеся
вещества — газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом
становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном
давлении составляет 20 °С или ниже;
- окисляющие
вещества, которые поддерживают горение, вызывают воспламенение и/или
способствуют воспламенению других веществ в результате
окислительно-восстановительной экзотермической реакции;
- горючие
вещества — жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться
от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;
- взрывчатые
вещества, при определенных видах внешнего воздействия способные на очень
быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием
газов.
В
качестве нормативно-правовой базы выступают следующие документы [2].
- Государственной
Думой РФ в I чтении (Постановление №2354-5 ГД) 26.06.09 принят текст законопроекта «Технический
регламент «О безопасности электрических станций и сетей»;
- в № 35 —ФЗ от 26.03.03
(редакция от 06.12.11) «Об энергетике» на основании № 242 - ФЗ от 18.07.11
введена статья 29.1 «Федеральный государственный энергетический надзор», закрепляющая
указанный орган исполнительной власти в качестве надзорного органа,
деятельность которого направлена, прежде всего, на предупреждение, выявление и
пресечение нарушений субъектами электроэнергетики требований надежности и безопасности в сфере
электробезопасности.
Крупные
аварии (катастрофы) на объектах электроэнергетики приводят к обесточиванию
целых регионов. Особенную опасность они представляют в зимнее время, так как
угрожают функционированию всех систем жизнеобеспечения. Тем не менее вопросы
безопасности энергетических объектов в НПБ в настоящее время искажены в своей
сути и не находят в ней должного места.
Ситуация
с НПБ особенно осложнилась после отмены обязательности ГОСТов в 2008 году и
раздробления РАО «ЕЭС России» на ряд частных фирм: ОГК, ТГК, МРСК, сбытовые
компании и т.д. Частные компании начали функционировать по законам рынка —
«прибыль главнее всего, и частная собственность неприкосновенна». Данные
рыночные законы «подпитываются» противоречивостью и несовершенством
нормативной базы. Результат был очевиден и запрограммирован. Как отметил В. В.
Путин в программе «Вести» телеканала «Россия» от 19.12.11, «у руководства
энергетического комплекса совсем другие интересы». Вероятно, интересы
примитивного рынка: прибыль сейчас и любой ценой, даже в ущерб безопасности
государства.
После
отмены ГОСТов образовался «вакуум» в НПБ по всем разделам техники, и
Росстандарту было дано задание активизировать работу и ликвидировать отставание
силами технических комитетов (ТК) [2]. В частности, ТК 16 по энергетике
предстояло разработать регламент по федеральному закону «Об энергетике», а в
2009 году был принят № 261 — ФЗ от 23.11.09 «Об энергосбережении и повышении
энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты РФ», разработанный Комитетом ГД по энергетике.
Новый
№ 261 — ФЗ должен основываться на техническом регламенте «Об энергетике». Но
регламента, разработанного в соответствии с требованиями № 184 — ФЗ от 27.12.02
«О техническом регулировании», нет. Сложилась патовая ситуация: надо
разрабатывать иерархически подчиненный регламент при отсутствии основного
регламента «Об энергетике».
Да
и вообще, зачем нужна четкая НПБ новым владельцам энергетических компаний? Нет
НПБ — нет и ответственности.
Для
обоснования нежелания инвестировать в возобновление выбывающих ресурсов были
придуманы якобы научные новые теории: «ремонт по отказу» вместо ежегодных
текущих и плановых ремонтов (раз в четыре года); 50-летний и более парковый
ресурс при условии идеальной диагностики и замены изношенного оборудования
вместо 40-летнего паркового продленного ресурса [4]. Да, идеальная диагностика,
может быть, и существует в идеальных условиях Москвы, где «под боком»
институты: ВЭИ, ВТИ, МЭИ, ВННИЭ, ОРГРЭС и др. Но как быть остальным субъектом
Российской Федерации, остальной России, где электростанции существуют в других
условиях и пожинают плоды «продленного ресурса и идеальной диагностики» [5]?
Согласно
п. 6.9.5. ПБ 09-540-03, для объектов с технологическими блоками всех категорий
взрывоопасности в системах контроля, управления и противоаварийной защиты
запрещается использовать приборы, устройства и другие элементы, отработавшие
свой парковый ресурс. Данное требование вытекает из № 116 — ФЗ «О промышленной
безопасности» и перечеркивает «Концепцию о 50- летнем и более сроках эксплуатации
энергетического оборудования» [4]. В этой же статье говорится, что парковый
срок турбины, по данным завода-изготовителя, составляет в среднем 25 лет;
однако по умолчанию уже приняли 40 лет.
При
сложившейся практике модернизации и строительства блоков электростанций в
течение 5-10-15 лет хотелось бы увидеть, где начато строительство новых
мощностей 12 165 МВт, которые надо сдать к 2020 году, и 16 260 МВт, запланированных
к 2025-му. А ведь это самый худший прогнозируемый вариант развития электроэнергетики,
с принимаемым за основу 50-летним и более ресурсом, куда, несомненно, заложена
работа с авариями, а может быть, и техногенными катастрофами.
Обеспечение
безопасности законами рынка в отсутствие адекватной НПБ или, наоборот, при
преднамеренном субъективном ее искажении — это нонсенс. Налицо конфликт
интересов государства и владельцев электроэнергетических компаний.
С
учетом субъективного фактора, огромной сложности вопросов, экспертизы,
согласования и противоречивости самих законов совершенно неудивительно, что
технических регламентов до сих пор нет, и вряд ли они появятся в ближайшее
время. Особенно теперь, когда нашу НПБ надо приводить в соответствие с
международными стандартами в области безопасности после вступления в ВТО.
Упреждая
переход на единую нормативную базу, технический комитет ТК 10 подготовил, а
федеральное агентство по техническому регулированию ввело с 2007 года в
действие в РФ документы МЭК: ГОСТ Р МЭК 51508 и ГОСТ Р МЭК 51511 [1]. Данные
ГОСТы должны определять нормативную базу в энергетике, так как признаки
опасности закона «О промышленной безопасности» полностью адекватны задачам
вышеуказанных ГОСТов.
Подведем
итог состоянию нормативной базы в энергетике.
Законы
существуют, хотя в них есть элементы несовершенства, противоречивости и
подчиненности.
А
что касается правоприменительной практики по исполнению законов, ГОСТов и
регламентов, то она вызывает ряд вопросов:
·
Электроэнергетика
является компонентом национальной безопасности или только компонентом
промышленной безопасности?
·
Работают
ли еще старые ГОСТы?
·
Новые
ГОСТы «Р», в отсутствие соответствующих регламентов, носят рекомендательный
или обязательный характер?
·
Поскольку
отраслевых регламентов практически нет, какой НПБ в электроэнергетике пользоваться
и на каком основании?
·
Можно
ли рыночными механизмами обеспечить планомерное развитие энергетики —
компонента безопасности государства и как?
Рекомендательный
характер, так же как
и постоянное внесение поправок в нормативные документы, размывают, подрывают и
делают необязательным исполнение принятых законов. Не последнюю негативную
роль играет и № 94 — ФЗ от 21.07.05 «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». А
уж об объеме и возможности правильного толкования новых ГОСТов и регламентов
неудобно даже говорить.
Попробуйте
дать для изучения и руководства ГОСТ Р МЭК 51508 на русском и ГОСТ Р МЭК
51511 на английском языках объемом с приложениями более 1000 страниц службам
главного инженера или отделам проектных организаций опасных производств.
Результат будет очевиден — «аварийный ложный останов»! Нельзя стремиться к
бесконечной детализации стандартов и регламентов — это задача юристов и
менеджмента. Ничего, кроме вреда разработчикам, производителям и специалистам
по эксплуатации, он не принесет, так как сковывает и разрушает творческую
инициативу при разработке монтажа и эксплуатации новой техники. Избыток,
непостоянство и противоречивость НПБ — естественное следствие ее детализации.
Оно только значительно увеличивает непроизводственный бюрократический аппарат
и загружает всех огромной, никому не нужной детальностью.
Критические
квалифицированные замечания по ГОСТ Р МЭК 51508 и 51511 высказаны в книге Ю.
Н. Федорова [3] объемом с приложениями также более 1000 страниц. При всем
уважении к авторам хочется все-таки пожелать быть более краткими в изложении и
пользоваться четкой и принятой в нормативных документах терминологией.
У
авторов статьи есть замечание, касающееся расчета нормируемого уровня безопасности
SIL3 [1] для опасного промышленного объекта — электростанции
(ЭС) и подстанции в соответствии с ГОСТ 51508. Для определения SIL необходимы
показатели интенсивности отказов и факторы снижения риска RRF для
всего оборудования, входящего в технологическую цепочку. С сожалением
приходится констатировать, что поставщики оборудования на электростанции и
подстанции и проектировщики таких данных не предоставляют [6]. Более того, в
техническом регламенте «О безопасности машин и оборудования» об этих показателях
просто забыли. Там даже генератор ЭС не входит в перечень опасных машин.
Возникает вопрос: кто готовил и кто рецензировал этот регламент, который
больше походит на набор заклинаний без необходимых количественных
характеристик и ссылок на входные и выходные нормативные документы?
Необходимо
заметить также, что понятие «безопасность» намного шире понятия «надежность» и
охватывает как технические, так и организационные компоненты, в том числе и
человеческий фактор. Таким образом, вопрос определения численных показателей
надежности и безопасности требует своего законодательного
разрешения.
Как
же быть с промышленной безопасностью в электроэнергетике?
В
последнее время изменилось многое, в том числе и задачи, стоящие перед энергетикой.
Рассмотрим новый очень серьезный вызов современности — комплексное воздействие
негативных форс-мажорных
обстоятельств, к которым относятся:
- форс-мажорные природные явления
(опустошительные пожары летом 2010 года, суровая зима 2012 года);
- техногенные
аварии в энергетике под влиянием износа;
- негативное
влияние человеческого фактора;
- чрезвычайное
осложнение криминогенной обстановки;
- осложнение
международной обстановки.
Естественно,
что учет данных факторов должен как-то повлиять на НПБ в энергетике.
По
мнению авторов, понятие безопасности в электроэнергетике нужно трактовать не
в законе «О промышленной безопасности», а в законе РФ «О безопасности», так
как в новых условиях безопасность в электроэнергетике является «де-факто»
компонентом национальной безопасности.
Несомненно,
что в такой ситуации должна быть перестроена вся работа по обеспечению
безопасности электроэнергетики. Поскольку этот вопрос касается
жизнеобеспечения людей, то заниматься этой государственной задачей должны все
органы федерального и регионального управления с соответствующей квалификацией
и персональной ответственностью. Несомненно и то, что безопасность энергетики
требует средств — инвестиций. При инвестированных вложениях всегда принято
считать экономический эффект: нет эффекта — нет инвестиционных программ и,
следовательно, нет инвестиций.
Но
как посчитать экономический эффект от Вооруженных сил, которые являются
компонентом национальной безопасности? Никак. Тем не менее важность
Вооруженных сил и энергетики на верхних этажах власти осознана, и планируется
их серьезное финансирование.
По
отчетам правительства, в 2011 году впервые ввели 6 ГВт новых мощностей. Но это
только самое начало большой и трудной работы по обеспечению
безопасности РФ, в которой совершенная нормативная база будет играть главную
роль.
Правильнее
всего заявить на самом высоком уровне, что НПБ в области электроэнергетики
есть. Не надо ждать еще 10 лет технических регламентов. Существующую НПБ надо
просто правильно трактовать и неукоснительно исполнять. Контроль над
исполнением возложен теперь на Федеральный государственный энергетический
надзор. Нерадивых собственников, не исполняющих НПБ, необходимо привлекать к
уголовной ответственности, как не выполняющих требования законов № 390 — ФЗ «О
безопасности» и № 116 —ФЗ «О промышленной безопасности».
Для
неформального выполнения своих функций у Федерального государственного
энергетического надзора должны быть:
- полномочия,
- структура,
- техника,
- квалифицированные
кадры,
- финансы
для функционирования.
Подчинить
в ранге «Агентства» его надо
непосредственно Минэнерго, что благоприятно скажется на решении основных задач
всего Минэнерго.
Литература
1.
ГОСТ
Р МЭК 61508 — 1 -7. Функциональная безопасность систем электрических,
электронных, программируемых электронных, связанных с безопасностью. М., 2007.
2.
ГОСТ Р 1.0 — 2004. Стандартизация в Российской
Федерации. М., 2004.
3.
Федоров
Ю. Н. Справочник инженера по АСУ ТП. М.: Инфа-Инженерия, 2008. 920 с.
4.
Резинских В. Ф. О предельном сроке эксплуатации
оборудования ТЭС // Электрические станции. 2011. № 6.
5.
Сурба А. С. Краткий обзор аварийности на
электростанциях ЕЭС России в 2001-2002 гг. // Энергетик. 2009. № 6.
6.
XIII Корпоративный презентационный день МРСК
Северо-Запада. СПб. 2011.15 февраля.
7.
Постановления
Правительства РФ № 753 от 15.09.2009 г. Технический регламент «О безопасности
машин и оборудования». М., 2009.