Состояние современной нормативно-правовой базы в электроэнергетике

Нормативная база определяет правила разработки, проектирования, строительства и эксплуатации любого промышленного объекта. Проведем краткий анализ нормативно-правовой базы (НПБ) по безопасности в энергетике. На сегодняшний день действуют федеральные законы:

- № 116 - ФЗ от 21.07.97 «О промышленной безопасности»;

- № 261 - ФЗ от 23.11.09 (в редакции от 07.12.11 № 417 - ФЗ) «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности»;

- № 184 - ФЗ от 27.12.02 «О техническом регулировании»;

- № 390 - ФЗ от 28.12.10 «О безопасности»;

- № 35 - ФЗ от 26.03.09 (в редакции от 06.12.11 № 394 - ФЗ) «Об энергетике».

Согласно п. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.09 № 537, к средствам обеспечения национальной безопасности отнесены технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.

Следовательно, электроэнергетика, как технология, основа функционирования экономики и жизнеобеспечения нашего общества, заслуживает особого внимания со стороны государства, законодательной и исполнительной власти. Энергетическая безопасность и ее обеспечение должны стать приоритетной задачей не только у самих субъектов электроэнергетики, потребителей, но и у государства в целом, так как положение № 116 - ФЗ от 21.07.97 «О промышленной безопасности» распространяется на организации любых организационно-правовых форм собственности.

В приложении № 1 последнего закона «О промышленной безопасности» представлены объекты энергетики/ электроэнергетики, которые относятся к опасным производственным объектам, и определены признаки опасности. Получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

- воспламеняющиеся вещества — газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 °С или ниже;

- окисляющие вещества, которые поддерживают горение, вызывают воспламенение и/или способствуют воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

- горючие вещества — жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

- взрывчатые вещества, при определенных видах внешнего воздействия способные на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов.

В качестве нормативно-правовой базы выступают следующие документы [2].

- Государственной Думой РФ в I чтении (Постановление №2354-5 ГД) 26.06.09 принят текст законопроекта «Технический регламент «О безопасности электрических станций и сетей»;

- в № 35 —ФЗ от 26.03.03 (редакция от 06.12.11) «Об энергетике» на основании № 242 - ФЗ от 18.07.11 введена статья 29.1 «Федеральный государственный энергетический надзор», закрепляющая указанный орган исполнительной власти в качестве надзорного органа, деятельность которого направлена, прежде всего, на предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами электроэнергетики требований надежности и безопасности в сфере электробезопасности.

Крупные аварии (катастрофы) на объектах электроэнергетики приводят к обесточиванию целых регионов. Особенную опасность они представляют в зимнее время, так как угрожают функционированию всех систем жизнеобеспечения. Тем не менее вопросы безопасности энергетических объектов в НПБ в настоящее время искажены в своей сути и не находят в ней должного места.

Ситуация с НПБ особенно осложнилась после отмены обязательности ГОСТов в 2008 году и раздробления РАО «ЕЭС России» на ряд частных фирм: ОГК, ТГК, МРСК, сбытовые компании и т.д. Частные компании начали функционировать по законам рынка — «прибыль главнее всего, и частная собственность неприкосновенна». Данные рыночные законы «подпитываются» противоречивостью и несовершенством нормативной базы. Результат был очевиден и запрограммирован. Как отметил В. В. Путин в программе «Вести» телеканала «Россия» от 19.12.11, «у руководства энергетического комплекса совсем другие интересы». Вероятно, интересы примитивного рынка: прибыль сейчас и любой ценой, даже в ущерб безопасности государства.

После отмены ГОСТов образовался «вакуум» в НПБ по всем разделам техники, и Росстандарту было дано задание активизировать работу и ликвидировать отставание силами технических комитетов (ТК) [2]. В частности, ТК 16 по энергетике предстояло разработать регламент по федеральному закону «Об энергетике», а в 2009 году был принят № 261 — ФЗ от 23.11.09 «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», разработанный Комитетом ГД по энергетике.

Новый № 261 — ФЗ должен основываться на техническом регламенте «Об энергетике». Но регламента, разработанного в соответствии с требованиями № 184 — ФЗ от 27.12.02 «О техническом регулировании», нет. Сложилась патовая ситуация: надо разрабатывать иерархически подчиненный регламент при отсутствии основного регламента «Об энергетике».

Да и вообще, зачем нужна четкая НПБ новым владельцам энергетических компаний? Нет НПБ — нет и ответственности.

Для обоснования нежелания инвестировать в возобновление выбывающих ресурсов были придуманы якобы научные новые теории: «ремонт по отказу» вместо ежегодных текущих и плановых ремонтов (раз в четыре года); 50-летний и более парковый ресурс при условии идеальной диагностики и замены изношенного оборудования вместо 40-летнего паркового продленного ресурса [4]. Да, идеальная диагностика, может быть, и существует в идеальных условиях Москвы, где «под боком» институты: ВЭИ, ВТИ, МЭИ, ВННИЭ, ОРГРЭС и др. Но как быть остальным субъектом Российской Федерации, остальной России, где электростанции существуют в других условиях и пожинают плоды «продленного ресурса и идеальной диагностики» [5]?

Согласно п. 6.9.5. ПБ 09-540-03, для объектов с технологическими блоками всех категорий взрывоопасности в системах контроля, управления и противоаварийной защиты запрещается использовать приборы, устройства и другие элементы, отработавшие свой парковый ресурс. Данное требование вытекает из № 116 — ФЗ «О промышленной безопасности» и перечеркивает «Концепцию о 50- летнем и более сроках эксплуатации энергетического оборудования» [4]. В этой же статье говорится, что парковый срок турбины, по данным завода-изготовителя, составляет в среднем 25 лет; однако по умолчанию уже приняли 40 лет.

При сложившейся практике модернизации и строительства блоков электростанций в течение 5-10-15 лет хотелось бы увидеть, где начато строительство новых мощностей 12 165 МВт, которые надо сдать к 2020 году, и 16 260 МВт, запланированных к 2025-му. А ведь это самый худший прогнозируемый вариант развития электроэнергетики, с принимаемым за основу 50-летним и более ресурсом, куда, несомненно, заложена работа с авариями, а может быть, и техногенными катастрофами.

Обеспечение безопасности законами рынка в отсутствие адекватной НПБ или, наоборот, при преднамеренном субъективном ее искажении — это нонсенс. Налицо конфликт интересов государства и владельцев электроэнергетических компаний.

С учетом субъективного фактора, огромной сложности вопросов, экспертизы, согласования и противоречивости самих законов совершенно неудивительно, что технических регламентов до сих пор нет, и вряд ли они появятся в ближайшее время. Особенно теперь, когда нашу НПБ надо приводить в соответствие с международными стандартами в области безопасности после вступления в ВТО.

Упреждая переход на единую нормативную базу, технический комитет ТК 10 подготовил, а федеральное агентство по техническому регулированию ввело с 2007 года в действие в РФ документы МЭК: ГОСТ Р МЭК 51508 и ГОСТ Р МЭК 51511 [1]. Данные ГОСТы должны определять нормативную базу в энергетике, так как признаки опасности закона «О промышленной безопасности» полностью адекватны задачам вышеуказанных ГОСТов.

Подведем итог состоянию нормативной базы в энергетике.

Законы существуют, хотя в них есть элементы несовершенства, противоречивости и подчиненности.

А что касается правоприменительной практики по исполнению законов, ГОСТов и регламентов, то она вызывает ряд вопросов:

· Электроэнергетика является компонентом национальной безопасности или только компонентом промышленной безопасности?

· Работают ли еще старые ГОСТы?

· Новые ГОСТы «Р», в отсутствие соответствующих регламентов, носят рекомендательный или обязательный характер?

· Поскольку отраслевых регламентов практически нет, какой НПБ в электроэнергетике пользоваться и на каком основании?

· Можно ли рыночными механизмами обеспечить планомерное развитие энергетики — компонента безопасности государства и как?

Рекомендательный характер, так же как и постоянное внесение поправок в нормативные документы, размывают, подрывают и делают необязательным исполнение принятых законов. Не последнюю негативную роль играет и № 94 — ФЗ от 21.07.05 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». А уж об объеме и возможности правильного толкования новых ГОСТов и регламентов неудобно даже говорить.

Попробуйте дать для изучения и руководства ГОСТ Р МЭК 51508 на русском и ГОСТ Р МЭК 51511 на английском языках объемом с приложениями более 1000 страниц службам главного инженера или отделам проектных организаций опасных производств. Результат будет очевиден — «аварийный ложный останов»! Нельзя стремиться к бесконечной детализации стандартов и регламентов — это задача юристов и менеджмента. Ничего, кроме вреда разработчикам, производителям и специалистам по эксплуатации, он не принесет, так как сковывает и разрушает творческую инициативу при разработке монтажа и эксплуатации новой техники. Избыток, непостоянство и противоречивость НПБ — естественное следствие ее детализации. Оно только значительно увеличивает непроизводственный бюрократический аппарат и загружает всех огромной, никому не нужной детальностью.

Критические квалифицированные замечания по ГОСТ Р МЭК 51508 и 51511 высказаны в книге Ю. Н. Федорова [3] объемом с приложениями также более 1000 страниц. При всем уважении к авторам хочется все-таки пожелать быть более краткими в изложении и пользоваться четкой и принятой в нормативных документах терминологией.

У авторов статьи есть замечание, касающееся расчета нормируемого уровня безопасности SIL3 [1] для опасного промышленного объекта — электростанции (ЭС) и подстанции в соответствии с ГОСТ 51508. Для определения SIL необходимы показатели интенсивности отказов и факторы снижения риска RRF для всего оборудования, входящего в технологическую цепочку. С сожалением приходится констатировать, что поставщики оборудования на электростанции и подстанции и проектировщики таких данных не предоставляют [6]. Более того, в техническом регламенте «О безопасности машин и оборудования» об этих показателях просто забыли. Там даже генератор ЭС не входит в перечень опасных машин. Возникает вопрос: кто готовил и кто рецензировал этот регламент, который больше походит на набор заклинаний без необходимых количественных характеристик и ссылок на входные и выходные нормативные документы?

Необходимо заметить также, что понятие «безопасность» намного шире понятия «надежность» и охватывает как технические, так и организационные компоненты, в том числе и человеческий фактор. Таким образом, вопрос определения численных показателей надежности и безопасности требует своего законодательного разрешения.

Как же быть с промышленной безопасностью в электроэнергетике?

В последнее время изменилось многое, в том числе и задачи, стоящие перед энергетикой. Рассмотрим новый очень серьезный вызов современности — комплексное воздействие негативных форс-мажорных обстоятельств, к которым относятся:

- форс-мажорные природные явления (опустошительные пожары летом 2010 года, суровая зима 2012 года);

- техногенные аварии в энергетике под влиянием износа;

- негативное влияние человеческого фактора;

- чрезвычайное осложнение криминогенной обстановки;

- осложнение международной обстановки.

Естественно, что учет данных факторов должен как-то повлиять на НПБ в энергетике.

По мнению авторов, понятие безопасности в электроэнергетике нужно трактовать не в законе «О промышленной безопасности», а в законе РФ «О безопасности», так как в новых условиях безопасность в электроэнергетике является «де-факто» компонентом национальной безопасности.

Несомненно, что в такой ситуации должна быть перестроена вся работа по обеспечению безопасности электроэнергетики. Поскольку этот вопрос касается жизнеобеспечения людей, то заниматься этой государственной задачей должны все органы федерального и регионального управления с соответствующей квалификацией и персональной ответственностью. Несомненно и то, что безопасность энергетики требует средств — инвестиций. При инвестированных вложениях всегда принято считать экономический эффект: нет эффекта — нет инвестиционных программ и, следовательно, нет инвестиций.

Но как посчитать экономический эффект от Вооруженных сил, которые являются компонентом национальной безопасности? Никак. Тем не менее важность Вооруженных сил и энергетики на верхних этажах власти осознана, и планируется их серьезное финансирование.

По отчетам правительства, в 2011 году впервые ввели 6 ГВт новых мощностей. Но это только самое начало большой и трудной работы по обеспечению безопасности РФ, в которой совершенная нормативная база будет играть главную роль.

Правильнее всего заявить на самом высоком уровне, что НПБ в области электроэнергетики есть. Не надо ждать еще 10 лет технических регламентов. Существующую НПБ надо просто правильно трактовать и неукоснительно исполнять. Контроль над исполнением возложен теперь на Федеральный государственный энергетический надзор. Нерадивых собственников, не исполняющих НПБ, необходимо привлекать к уголовной ответственности, как не выполняющих требования законов № 390 — ФЗ «О безопасности» и № 116 —ФЗ «О промышленной безопасности».

Для неформального выполнения своих функций у Федерального государственного энергетического надзора должны быть:

- полномочия,

- структура,

- техника,

- квалифицированные кадры,

- финансы для функционирования.

Подчинить в ранге «Агентства» его надо непосредственно Минэнерго, что благоприятно скажется на решении основных задач всего Минэнерго.

Литература

1. ГОСТ Р МЭК 61508 — 1 -7. Функциональная безопасность систем электрических, электронных, программируемых электронных, связанных с безопасностью. М., 2007.

2. ГОСТ Р 1.0 — 2004. Стандартизация в Российской Федерации. М., 2004.

3. Федоров Ю. Н. Справочник инженера по АСУ ТП. М.: Инфа-Инженерия, 2008. 920 с.

4. Резинских В. Ф. О предельном сроке эксплуатации оборудования ТЭС // Электрические станции. 2011. № 6.

5. Сурба А. С. Краткий обзор аварийности на электростанциях ЕЭС России в 2001-2002 гг. // Энергетик. 2009. № 6.

6. XIII Корпоративный презентационный день МРСК Северо-Запада. СПб. 2011.15 февраля.

7. Постановления Правительства РФ № 753 от 15.09.2009 г. Технический регламент «О безопасности машин и оборудования». М., 2009.